תכנית אכיפה פנימית
ניהול סיכונים:
תוכנית אכיפה פנימית ושיפור העמידה בדרישות החוק
׀ עו"ד ארז סלונים ׀
מבוא
לנוכח הרחבת האחריות הפלילית של מנהלים והעלייה ברמת הענישה, בתחומי הבטיחות בעבודה ואיכות הסביבה, בשנים האחרונות, ובהתחשב בהוראות החוק והפסיקה, שמחייבות מעבידים לנקוט את כל האמצעים הסבירים, כדי למנוע פגיעה בעובדיהם, נדרשים הארגונים לשפר את מנגנוני הבקרה הפנימיים שלהם, וכן את רמת העמידה של עובדיהם בדרישות החוק.
המקור לתוכנית האכיפה הפנימית
(Compliance Program) הוא בארה"ב, שבה העניקו בתי המשפט, במקרים מסוימים, הגנה לנושאי משרה, שהואשמו בפלילים והוכיחו, כי בארגון יושמה תוכנית אכיפה פנימית יעילה בנושא הרלוונטי.
בישראל, הרעיון של תוכנית אכיפה פנימית בתחום של הגבלים עסקיים פוּתח בסוף שנות ה-90 של המאה הקודמת, אולם ארגונים שונים מיישמים כיום תוכניות אכיפה פנימיות גם בתחומים נוספים, כגון: ניירות ערך, בטיחות בעבודה, איכות הסביבה, ועוד.
תוכנית האכיפה הפנימית ומטרותיה
תוכנית האכיפה הפנימית בנושא בטיחות וגיהות, שמוטמעת ביעילות בארגון, מיועדת לסייע למנהלים בצמצום הסיכונים ובשיפור מערך הבקרה של הארגון בדרכים הבאות:
1. העלאת המודעות בארגון לחשיבות הבטיחות בעבודה ולשמירת חיי אדם כערך עליון.
2. שיפור רמת הציות של הארגון ושל עובדיו להוראות החוק ולתקנות בבטיחות ובגיהות.
3. איתור הסיכונים המשפטיים והתפעוליים, אשר עימם מתמודד הארגון וסיוע בצמצומם.
4. שיפור מערך הבקרות הפנימיות, בהתאם לעמידה בדרישות החוק והתקנות.
5. שיפור שיתוף הפעולה עם הרשויות ועם גורמי האכיפה השונים.
חקיקה ופסיקה בישראל
הכנת תוכנית האכיפה הפנימית יכולה להשתלב מבחינה עיונית בסעיפים 254-252 לחוק החברות, התשנ"ט-1999 [להלן - "חוק החברות"], העוסקים בחובת הזהירות ובחובת האמונים של נושאי משרה בחברה העסקית, כמו גם במערכת עניפה של הוראות חוק.
הוראות אלה נותנות בידי ארגון, או בידי עובד מעובדיו טענת הגנה טובה כנגד הטלת אחריות פלילית אישית, אם יוכיחו, כי נקטו אמצעים סבירים ועשו את כל שניתן, כדי למלא את חובתם על פי דין למניעת הפרת חוק.
בסעיף 253 לחוק החברות נקבע:
"253(א) נושא משרה יפעל ברמת מיומנות שבה היה פועל נושא משרה סביר, באותה עמדה ובאותן נסיבות, ובכלל זה ינקוט, בשים לב לנסיבות הענין, באמצעים סבירים לקבלת מידע הנוגע לכדאיות העסקית של פעולה המובאת לאישורו, או של פעולה הנעשית על ידיו בתוקף תפקידו, ולקבלת כל מידע אחר שיש לו חשיבות לענין פעולות כאמור."
[ההדגשה אינה במקור - א' ס']
אחד מן החוקים הרלוונטיים לענייננו הנו פקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], התש"ל-1970 [להלן - "פקודת הבטיחות"]. סעיף 222 לפקודה זו קובע כך:
"222. חברה, אגודה שיתופית או כל חבר בני אדם אחר שעברו אחת העבירות לפי פקודה זו, רואים כאחראי לעבירה גם כל מנהל, שותף או פקיד אחראי של אותו חבר בני אדם, ואפשר להביאו לדין כאילו עבר הוא את העבירה, אם לא הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו ונקט אמצעים סבירים למניעת העבירה."
[ההדגשה אינה במקור - א' ס']
חוק נוסף מקבוצה זו, שבו מופיע סעיף אחריות של נושאי משרה, הנו חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954. סעיף 36 ה לחוק זה קובע כך:
"36(ה) נעברה עבירה לפי חוק זה או תקנות לפיו בידי חבר בני אדם, מואגד או בלתי מואגד, יאשם בה גם כל מי שבעת ביצועה היה מנהל פעיל, בא כוח או שותף פעיל בחבר, זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו ושנקט כל האמצעים הנאותים כדי להבטיח קיום הוראות החוק והתקנות לפיו."
[ההדגשה אינה במקור - א' ס']
בעלי חברות, נושאי משרה ובעלי תפקידים נדרשים לפעול על פי חוקים ותקנות רבים, הקשורים לבטיחות ולגיהות, כדי למנוע תאונות עבודה ומחלות מקצוע. עם זאת, ה"אמצעים הסבירים", או "הנאותים", שהמנהל או הבעלים נדרשים לנקוט, מפורטים בחוק או בתקנות רק לעתים נדירות. לדוגמה, התקנות למניעת מפגעים (פליטת חומר חלקיקי לאויר), התשל"א-1972, סעיף 7(ב):
"7(ב) יראו בעל מפעל כנוקט באמצעים סבירים אם ערך תכנית פעולה לחיסול המקורות הגורמים לזיהום האויר ממפעלו ומנהל היחידה והרופא המחוזי אישרו את התכנית."
ברובם המכריע של המקרים אין הגדרה בחוק ובתקנות ל"אמצעים סבירים" או "נאותים", ועל כן נקבעים אמצעים אלה, בהתאם לאופי הבעיות או הסיכונים, הקשורים לתחום המקצועי הרלוונטי ולגודלם. את הנסיבות של כל מקרה, הקשר בין השולח לשלוח, וגורמים נוספים קובע לעתים בית המשפט.
כך למשל, בית המשפט קבע בפסק הדין, בעניין ת"פ 288/98 (מחוזי ירושלים), מדינת ישראל נ' ישי כהן ואח'(1), בבואו לדון באמצעים הסבירים, הנדרשים להבטחת שמירתו של חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988, בהתאם לסעיף 48 לאותו חוק, כי:
"היקפם של האמצעים שיש לנקוט להבטחת שמירת החוק הוא בכל מצב פועל יוצא של היקף הבעיה שעמה מוטל על האמצעים להתמודד. כאמור, גם בהעדר כל ידיעה על ביצוע בפועל של עבירה, מוטל על בעל תפקיד ניהולי בתאגיד להראות כי נקט אמצעים לשמירת החוק."
[פסקה 23 בפסק הדין - א' ס']
וכן בפסק הדין, בעניין ע"א 663/88, שירזיאן נ' לבידי אשקלון בע"מ, פ"ד מז (3) 225, בעמוד 229:
"לדעתי קיימת חובה כללית וגורפת מצד המעביד לנקוט בכל האמצעים הסבירים כדי לוודא שעובדיו יוכלו לבצע את עבודתם בתנאי בטיחות אופטימאליים. אך שותף גם אני לדעה, כי מהותם ומידתם של אותם אמצעי זהירות משתנות לאור טיבו, שכיחותו וחומרתו של הסיכון, שהמעביד מודע לו או חייב להיות מודע לו. כך, אם המדובר בסיכונים גלויים לעין, שאינם יוצאי דופן במיוחד, הרי ייתכן ומספיק להזהיר את העובד בפניהם ולהדריך אותו לגבי אופן מניעתם. במידה שהסיכון חמור יותר, או נסתר יותר, או בלתי רגיל יותר, הרי במקביל גוברים מידתם, גיוונם ותיחכומם של אמצעי הזהירות שמעביד סביר חייב לנקוט בהם. לשון אחר: אמצעי הזהירות הסבירים הינם פונקציה של אופיו יוצא הדופן של הסיכון, של מידת הסיכון, ושל מידת הסכנה לשלומו ובריאותו של העובד הנובעת מאותו סיכון באם אכן יתממש." [ההדגשה אינה במקור - א' ס']
יישום תוכנית האכיפה הפנימית
יישומה של תוכנית האכיפה הפנימית מחייב בניית תשתיות ארגונית וניהולית, לרבות הכשרת בעלי תפקידים רלוונטיים, וקבלת סיוע מקצועי במיפוי דרישות החוקים והתקנות הרלוונטיות, בתחום הבטיחות והגיהות בארגון. במסגרת הטמעת התוכנית נדרש ביצוע של פעילויות פיקוח ובקרה, כדי לוודא שהתוכנית מיושמת הלכה למעשה בארגון.
הפעילויות הנדרשות בתחום זה, בין היתר, הן:
1. מינוי קצין אכיפה פנימית, שירכז את הנושא ויהיה כפוף לדרג ניהולי בכיר.
2. הגדרת נוהל פנימי בנושא תוכנית האכיפה הפנימית.
3. מינוי ועדה, אשר תקבל דיווחים ותקיים דיונים תקופתיים בנושא תוכנית האכיפה הפנימית.
4. מיפוי דרישות החוק והתקנות הרלוונטיות.
5. יצירת רשימות תיוג על בסיס החוקים והתקנות.
6. הכשרת עורכי מבדקים מקצועיים לביצוע מבדקי אכיפה פנימיים בארגון.
7. תיעוד תוצאות המבדקים והמלצות לפעולות מתקנות.
8. ביצוע בקרה ופיקוח על יישום הפעולות המתקנות.
9. ביצוע הדרכות לעובדים ולמנהלים על תוכנית האכיפה הפנימית ועל מטרותיה.
10. קיום פעילות מתמשכת של הטמעת התוכנית בשטח, לצורך יצירת מעורבות אישית של מנהלים ושל עובדים ביישום התוכנית, כחלק בלתי נפרד מתהליכי העבודה בארגון.
על האמצעים להטמיע את התוכנית, כאמור, ניתן ללמוד גם מהצעת חוק בנושא שונה - אתיקה בארגונים(2).
בהתאם לסעיף 3(ה) לאותה הצעת חוק, ארגון יפעל להטמיע ולאכוף קוד אתי בארגון באמצעים הבאים:
● שימוש במערכות ניטור ובקרה לאיתור התנהגות בלתי אתית ו/או בלתי חוקית ולמניעה.
● הקמה ועידוד השימוש במערכת לדיווח על התנהגות בלתי אתית ו/או בלתי חוקית, בלי לחשוש מהתנכלויות.
● הקמה של מנגנון, שלאחר גילוי פעילות בלתי אתית ו/או בלתי חוקית, לצורך תיקון המעוות ומניעת מקרים דומים בעתיד.
נראה כי ניתן ליישם את עקרונות ההטמעה האמורים, בשינויים הנדרשים, גם במסגרת הטמעת תוכנית האכיפה הפנימית בתחום הבטיחות, לצורך הפיכת התוכנית לאפקטיבית.
שיפור פעילות מערך הבטיחות – ועדות ונאמנים
כידוע, מחויב המעביד, בהתאם לסעיפים 17 ו-23 לחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954 [להלן - "חוק ארגון הפיקוח"] להקל על ועדת הבטיחות בפעילותה, ולא לפגוע במעמדה, לספק הקלות נאותות לנאמני הבטיחות במילוי תפקידם, לעודד אותם בפעילותם ולנקוט אמצעים מתאימים לתיקון ליקויים, שעליהם מסר נאמן הבטיחות.
ועדות הבטיחות מחויבות, בין היתר, לעמוד על תנאי הבטיחות ולהמליץ על שיפורים, בעוד נאמני הבטיחות עצמם מחויבים, על פי חוק ארגון הפיקוח, לעמוד על תנאי הבטיחות והגיהות, לפעול לשיפורם, להודיע בכתב למעביד על ליקויים בשטח הבטיחות והגיהות, להדריך עובדים, ועוד.
יישום תוכנית האכיפה הפנימית מספק פתרון כפול בהקשר זה, הן למערך הבטיחות והן למעביד:
1. מתן כלים למערך הבטיחות (נאמני בטיחות, ועדות בטיחות, ממוני בטיחות) למלא את תפקידם, על פי החוק והתקנות, באמצעות קבלת המידע הרלוונטי מביצוע מבדקי אכיפה פנימיים; איתור הליקויים והפערים, שקיימים בתחום הבטיחות והגיהות; וניתוח הממצאים בדיונים תקופתיים. נוסף על כך, ניתן לשלב את נאמני הבטיחות בביצוע המבדקים הפנימיים, לאחר שיקבלו הכשרה נאותה בכל הקשור לעריכת מבדקים.
2. סיוע למעביד לעמוד בחובותיו כלפי ועדות הבטיחות ונאמני הבטיחות על פי החוק, כאמור.
זאת ועוד. ביצוע מבדקי האכיפה הפנימיים בידי עובדי הארגון תורם, מעבר להצפת הליקויים והפערים, להעלאת רמת הציות לחוק ולשיפור הקשר עם הרשויות, וגם להעלאת המעורבות האישית של עובדים ושל מנהלים בתהליך השיפור המתמיד, בתחום הבטיחות והגיהות בארגון.
סיכום
קיומה של תוכנית אכיפה פנימית אפקטיבית בארגון, בתחום הבטיחות והגיהות, מהווה כלי ניהולי חיוני לצורך עמידה בדרישות החוק והתקנות, לצמצום הסיכונים התפעוליים ולשיפור המודעות והמעורבות הפנימית, באשר לתרבות הבטיחות של הארגון ולמדיניות ההנהלה.
מעבר לכך, יישום יעיל של תוכנית האכיפה הפנימית עשוי לסייע בצמצום החשיפה המשפטית של הארגון ושל מנהליו ולהיחשב, במקרים המתאימים, כגורם מרכזי במסגרת האמצעים הסבירים, שהארגון והפועלים מטעמו נדרשים לקיים, כדי למלא את חובתם על-פי דין.
הפניות הכותב:
(1) http://www.courts.co.il/SR/mechozi/m98288.htm
(2) ראה: "הצעת חוק לטיפוח אתיקה בארגונים, התשס"ג-2003", שהונחה על שולחן הכנסת בחודש ינואר 2004.
.
הכותב - מוסמך בניהול ובהנדסת בטיחות ממשרד עו"ד אורי סלונים, עורכי דין.
